从1941年，日军在华北始野蛮推行“治安强化运动”。他将华北各划分“治安区”（即日伪占区）、“准治安区”（即抗日游击区）“未治安区”（即抗日根据），妄图实行逐步变“准治安区”“治安区”，“未治安区”“准治安区”的目标。三四月间，山东日军推行一次“治安强化运动”，首先在日伪占区内强化伪组织，二次“治安强化运动”，鲁南、鲁中、清河等抗日根据进行“扫荡”。秋，日伪军将“扫荡”的重点转向沂蒙山区。
在严酷的斗争环境中，了解决统一山东军政领导战指挥问题，8月19日，中共中央书记处中央军委决定：“（甲）分局、115师师部及山纵指挥部靠拢，便经常，分局议统一山东党政军民的领导机关，山东分局暂由朱瑞、罗荣桓、黎玉、陈光同志组，朱瑞书记。（乙）山东纵队归115师首长指挥，配合战。（丙）将山纵及115师两军政委员合组山东军政委员。决定罗荣桓、黎玉、陈光、肖华、陈士榘、罗舜初、江华7人委员，罗荣桓书记。”山东分局随即按照中央一决定，确定分局委员的分工：朱瑞主持党的组织工，罗荣桓主持军工，黎玉主持政府工，陈光主持……（内容加载失败！）
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